2016年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国民办教育促进法》（下文简称《民促法》）的修改。这次修法的重要内容是对民办教育进行营利性和非营利性分类管理，义务教育阶段的民办学校只能选择成为非营利性民办学校。举办者在民办学校的发展中具有举足轻重的作用，对民办学校的营非选择、内部治理、发展路径和发展水平产生深刻的影响。了解举办者的选择预期并在此基础上尽快修改《民办教育促进法实施条例》和省级民办教育促进文件，对于促进民办教育发展意义重大。

　　一、民办学校举办者对选择非营利民办学校心存顾虑

　　2016年11月至2017年2月，笔者对全国100余所民办高校、民办中小学以及民办幼儿园的举办者、管理者进行了问卷调查和访谈。笔者所调查的大部分民办学校是中国民办教育协会副理事长单位，他们的选择预期具有较高的代表性。不同民办学校的举办者有不同的态度：64.1%的举办者表示会选择走非营利性发展道路；28.1%的举办者表示会选择走营利性发展道路；还有7.8%的举办者表示可能会终止办学。义务教育阶段的民办学校不能选择成为营利性民办学校，所以该学段16.7%的民办学校举办者表示可能终止办学。整体来看，举办者选择走非营利性发展道路的积极性低于很多学者和政策制订者的预期，相当数量的民办学校举办者对选择走非营利性发展道路有一定的顾虑，主要原因包括如下两点。

　　（一）新法对非营利利民办学校举办者的权力监督和制约力度较大

　　新的《民促法》加强了对民办学校的监管，对举办者的权力进行了较大的监督和制约。

　　第一，新的《民促法》新增一条规定（第九条）：“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设。”《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）进一步指出要“切实加强民办学校党的建设”，包括“选好配强民办学校党组织负责人”“民办高校党组织负责人兼任政府派驻学校的督导专员”等。对于民办高校而言，早在2007年《民办高等学校办学管理若干规定》（教育部25号令）出台以后，很多省份已经向民办高校派驻党委书记，且党委书记原则上应进入董事会并参加学校财务分配、人事安排等重大事务的讨论。这些规定和做法对于提高民办学校内部治理的稳定性、科学性和透明性将产生重要作用，有利于民办学校健康、可持续发展。但是很多民办学校的举办者担心这样的制度设计会约束举办者和董事会的决策权。

　　第二，新的《民促法》第十条规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。”而2002年的《民促法》并没有建立“监督机制”的要求。举办者对民办学校监督机构的建立主体、建立程序、建立之后的运行机制、监督机构和决策机构之间的关系等问题都有所顾虑。举办者担心未来的监督机构可能由政府而并非由董事会为主导进行组建，这样的监督机构会限制举办者和董事会在人事、财务和其他重要领域的决策权，增加学校的管理成本并降低决策效率。《若干意见》还进一步要求“学校关键管理岗位实行亲属回避制度”。举办者对决策权受限的担心客观上加剧了其安排子女接班的步伐，据调查，新法颁布以后，举办者安排子女接班的进程普遍加快了。

　　第三，加强了对民办学校财务和会计的审计和监督。《若干意见》第十一条指出：“财政扶持民办教育发展的资金要纳入预算，并向社会公开，接受审计和社会监督，提高资金使用效益。”很多举办者担心：国家在对非营利性民办学校进行财政扶持的同时会加强对民办学校资金使用的审计和监督力度；国家不仅会对财政拨付的资金进行审计和监督，而且有可能对学校所有资金进行监督和审计。如此一来，有限财政扶持资金带来的学校收入的增长可能抵不上国家严格审计和监督所带来的管理成本的上升。

　　（二）新法对非营利性民办学校举办者的合法权益保护不足

　　新法一方面加强了对举办者权力的监督和制约，另一方面对民办学校举办者合法权益保护不力，从而使非营利性民办学校的制度设计与部分民办学校举办者的办学诉求和办学初衷“不相容”，导致部分民办学校举办者对选择走非营利性发展道路持有一定的顾虑甚至是抵触心理。

　　第一，非营利性民办学校举办者不再拥有财产收益权。改革开放后我国兴起的民办学校不是慈善捐赠的结果，而是一些举办者通过市场化的方式巧妙地利用教育市场机会来满足人民群众选择性教育需求的产物。邬大光指出，投资办学是我国民办教育的基本特征，大多数民办学校举办者都希望获得合理回报。2002年《民促法》回应举办者办学诉求的方式是允许举办者获得合理回报，但需在学校章程中加以注明并按照相应的程序提取回报。在实践中，大部分民办学校的举办者都没有在学校章程中注明要求获得合理回报，而是利用自己对学校的控制权（尤其是财务控制权），通过关联交易、虚高成本等“打擦边球”的手段获得合理回报。由于《民促法》允许举办者获得合理回报，所以国家并没有对举办者获得回报进行严格监管。新的《民促法》第十九条规定：“非营利性民办学校的举办者不得获取办学收益，学校的办学结余全部用于办学。”根据该规定，一旦举办者选择成为非营利性民办学校，就不能取得办学收益。而且，随着分类管理的实施，国家必然会加强对非营利性民办学校的资金监管，民办学校将无法继续通过幕后手段获得经济回报。

　　第二，非营利性民办学校举办者不再拥有剩余财产所有权。改革开放之初兴起的民办学校大多属于“滚动发展型”，举办者投入的货币资金较少，但投入了大量的人力资本、社会资本和政治资本。2000年以来成立的民办学校则多属于“投资发展型”，举办者及其家庭成员向民办学校投入巨额资金。无论是滚动发展型还是投资发展型，大部分民办学校的举办者都希望拥有学校终止办学后的剩余财产。剩余财产的处分权是体现学校所有权的主要方面。张铁明等调查发现，超过90%的民办学校举办者都希望拥有学校的产权（所有权）。2002年《民促法》第五十九条规定：“民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。”这一条款并没有直接否定举办者对民办学校资产的所有权，为举办者保全资产提供了一些变通的可能。而根据新的《民促法》第五十九条：“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于非营利性学校办学教育事业；营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理分配。”这一规定明确了非营利性民办学校的举办者不拥有剩余财产的所有权。很多民办中小学的举办者认为，学校所积累的资产主要来自于自己的投资和学校向社会提供的教育服务收入，而非来自国家财政资助和社会捐赠，因此，举办者不拥有非营利性民办学校剩余资产的制度设计也使部分民办学校举办者对于选择成为非营利性民办学校心存顾虑。

　　二、民办学校健康可持续发展需要保护非营利性民办学校举办者的合理权益

　　我国民办学校内部治理的核心问题是处理好举办者权力制约和权利保障的平衡：既要制约他们的权力，提高内部治理的民主化和科学性，又要充分保护他们的合理利益诉求，激发其办学积极性。当前阶段，适当保护举办者的办学权益，尤其是保护非营利性民办学校举办者的办学权益，对于保障我国民办教育的健康可持续发展具有十分重要的作用。

　　（一）避免选择非营利性民办学校举办者产生“被剥夺感”

　　无论是滚动发展型还是投资发展型，举办者都向学校投入了巨大的时间和心血，虽然滚动发展型民办学校的举办者并没有投入大量的物质资本，但是时间、精力、社会资本等非物质资本对于民办学校的发展也极其重要。为了学校的创建和发展，民办学校的举办者采取了超常的教育战略、市场战略和政治战略，争取到了各方面的资源，使学校的资产实现了巨额增长，形成了丰富多彩的校园文化，在人才培养和育人模式上形成了自己的特色，为国家培养了一大批高素质的应用型人才，也为国家教育体制改革积累了丰富的经验。很多民办学校的举办者响应国家政策号召，将全部或大部分资产过户到学校，保障了民办学校的法人财产权，为学校长远发展奠定了基础。由于大部分民办学校在主客观条件的约束下会选择成为非营利性民办学校，若国家政策不能保护举办者合法的财产权和管理权，他们就会产生被剥夺感，办学积极性会受到打击。举办者掌握学校重要的决策权、人事权和财务权，若办学积极性受挫，就会严重影响民办学校的发展。

　　（二）避免过多民办学校选择成为营利性民办学校或终止办学

　　虽然营利性民办学校和非营利性民办学校都可以为国家和社会培养人才，都具有正的外部性，但是非营利性民办学校在人才培养中所扮演的角色更加重要，稳定性更高，风险更小，可持续性更强。纵观世界，高水平的私立学校都是非营利性民办学校，这正是《若干意见》提出“积极引导社会力量举办非营利性民办学校”的原因。由于现有制度设计对非营利性民办学校举办者权益有所忽视，很多民办幼儿园、高中和高校的举办者索性选择营利性发展道路以规避非营利性民办学校的政策风险，部分义务教育学段的民办学校则可能终止办学，一些办学水平高、社会声誉好的民办学校也可能选择成为营利性民办学校或终止办学。是否能够促进一批营利性民办学校的产生是检验民办学校分类管理成效的标准之一，如果没有民办学校愿意选择成为营利性民办学校，则不能说明民办学校分类管理是成功的。当然，过高比例的民办学校选择成为营利性民办学校或终止办学也是需要避免的，笔者认为，应该将选择成为营利性民办学校或终止办学的比例总和控制在20%以内，适当保护非营利性民办学校举办者的权益是避免更多民办学校选择营利性或终止办学的必要条件之一。

（三）吸引更多社会资金建设非营利性民办学校

　　分类管理改革的重要出发点是进一步调动民间办学的积极性，吸引更多社会资金进入民办教育领域，促进民办教育的健康可持续发展，激发民办学校办学活力并促进民办学校和公办学校的良性竞争。如果分类管理改革导致未来社会资金进入民办教育的规模和速度下降，或者未来的社会资金全部涌入营利性民办学校，则民办学校分类管理的初衷就无法实现。民办教育的制度设计既要关注当前，更应该面向未来，着眼长远。我国缺乏大规模捐资办学的历史传统和社会环境，在可预见的未来，捐资兴办民办学校者不会太多。因此，必须关注非营利性民办学校举办者的办学诉求，保护其合法权益，这样才可以引导更多社会资金进入民办教育兴办非营利性民办学校。

　　三、保护非营利性民办学校举办者办学权益的对策建议

　　新的《民促法》并没有完全否定举办者的合法权益，在财产权和管理权两大方面对举办者的权益保护进行了原则性规定。今后，国家在制订新的《民办教育促进法实施条例》以及各地在制订地区性民办教育促进办法时，要在新的《民促法》和《若干意见》的基础上，大胆进行制度创新，充分保护举办者的办学权益，进一步激发举办者的办学积极性，放水养鱼，吸引更多社会资金进入民办教育领域，促进我国民办教育健康可持续发展。

　　（一）保护非营利性民办学校举办者的财产权

　　新的《民促法》规定，对于选择非营利性的民办学校，在“终止时”可以“根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于非营利性学校办学”，“具体办法由省、自治区、直辖市制定”。也就是说，学校终止办学后，举办者虽然不能拥有剩余财产分配权，但可以获得一定的补偿和奖励，该规定充分考虑了举办者的历史贡献和在民办学校发展中所发挥的重要作用，为保护非营利性民办学校举办者的财产权提供了一定的制度空间。为了充分打消举办者选择非营利性民办学校的顾虑，今后还需要在如下两个方面细化这一规定。

　　首先，省级政府应尽快明确补偿或奖励举办者的资产比例。“滚动发展型”民办学校的举办者虽然初期投资不多，但是通过投入大量时间、精力和社会资本等方式使学校积累了大量资产；“投资发展型”民办学校的举办者则将巨额资金投入民办学校。学校终止后，剩余资产的多少比例可以作为对举办者的补偿或奖励，是影响举办者办学积极性的主要问题。《黑龙江省人民政府关于促进民办教育发展的若干意见》（黑政发〔2005〕25号）曾规定：“目前办学积累达到一定规模但没有明确出资比例的举办者，根据对学校发展贡献情况，经学校理事会或者董事会同意，审批机关核定，可以一次性给予举办者相当于学校净资产(扣除国有资产和社会捐赠部分)15%的奖励，作为举办者的初始出资额。”重庆、湖北等地也曾经出台相似的规定。我们在调查中询问“应该将多少比例的剩余资产作为对举办者的补偿或奖励”，认为10%以内、11%～20%、21%～30%和31%以上的举办者分别占7.7%、23.1%、26.9%和42.3%。笔者认为，参照部分地区的前期试点和举办者的意愿，民办学校终止办学后可将学校剩余资产的15%～20%作为对举办者的补偿或奖励。

　　其次，省级政府应尽快明确补偿或奖励非营利性民办学校举办者的时间节点。新的《民促法》规定选择登记为非营利性的民办学校，出资者在“终止时”才可以获得补偿或奖励。关于“终止”可以有三种理解。第一种理解是将学校“停止办学”看作是“终止”。按照这种理解，大部分民办学校，尤其希望建成百年名校的民办学校，其举办者很难获得补偿或奖励，因为百年之后学校即使终止了办学，创办者早已退出学校或逝世了。举办者如果想得到补偿或奖励，就必须通过“主动终止办学”的方式来获得，这显然不利于民办学校的可持续发展，也不符合政策本意。第二种理解是将2017年9月1日新的《民促法》实施日作为学校的终止日。笔者倾向于赞同第三种理解，即将民办学校按照新的《民促法》修改章程选择成为非营利性民办学校的日期作为民办学校的终止日，这个时间节点标志着民办学校从一种办学状态转变为另一种办学状态，前一种办学状态“终止”，后一种办学状态“开始”。

   （二）保护非营利性民办学校举办者的决策权

　　保障民办学校举办者的决策权和管理权是保障举办者办学积极性的重要基础。新的《民促法》第二十条规定：“民办学校的举办者依据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。”这一规定为保护民办学校举办者的管理权提供了法律依据，但这一条款的具体实施依赖于章程的具体内容和章程的制订程序。

　　首先，章程内容应该明确举办者参与学校治理的方式和手段。董事会是民办学校的最高决策机构，要维护董事会的权威性，监督机构行使监督职能不能影响董事会的独立决策。当前很多民办学校存在家族化管理现象，家族化管理在中国具有历史根源并受我国传统文化的深刻影响，民办学校的董事会组成结构一方面要吸纳校长、党组织负责人、教职工代表等共同参与，另一方面也要在尊重历史和现实的前提下保护举办者在董事会中的决策权。民办学校的章程可以将民办学校举办者及其代表的比例控制在董事会成员的1/3以内。目前大部分民办学校的举办者担任董事长，所以非营利性民办学校章程可以对董事长的年龄和任期、董事长的退出机制以及接班者的选择办法等作出有利于举办者的前瞻性规定，如允许董事长终身在位、允许符合条件的家族成员参与管理等。这在私立高等教育发展史上是有先例的，如斯坦福大学的创办者斯坦福在斯坦福大学章程中规定，他和夫人终生享有校董事会的全部权力和职能。此外，章程也可以规定由董事会来主导建立民办学校的监督机构。

　　其次，章程的制订和核准程序要保障董事会和举办者的主导性作用。董事会和举办者应在章程的制订中发挥主导作用，同时尽可能地吸纳学校管理者、教师和学生等利益相关者的参与，使章程在民主集中制的基础上制订得更科学、更合理、更公正。章程的核准也要体现不同民办学校的特殊性和多样性。部分地区的教育行政机构在核准民办学校章程时，往往为本行政区域内的民办学校制订一个统一的章程范本，然后让各个学校来“填空”。“填空式”的章程往往影响民办学校的办学自主性。今后教育行政部门在核准民办学校的章程时，应该充分尊重民办学校的发展历史、发展现实和发展特色，尊重民办学校在董事会成员结构、董事会决策程序、董事长任期等方面的自主性，真正做到“一校一章程”，鼓励民办学校在规范发展的同时实现特色发展。

（三）保护非营利性民办学校的办学自主权

　　办学自主权是民办学校的生命线，要保障民办学校举办者的办学积极性，鼓励民办学校举办者认真探索教育教学规律，不断进行教育改革创新。各级人民政府和教育行政部门要改进政府管理方式，积极转变职能，减少各项审批事项，简化审批程序，提高政府管理服务水平。向社会公布权力清单和责任清单，如果没有立法授权，政府管理部门不得随意干涉学校运行，即“法无授权即禁止”；法律没有明确禁止，民办学校就可以大胆创新，即“法无禁止即可为”。

　　首先，赋予非营利性民办学校教学自主权和招生自主权。民办学校主要通过向社会提供选择性教育的方式来满足人民群众的教育需求。民办中小学校在完成国家规定课程的前提下，可自主开展教育教学活动。国家应支持民办学校探索教学内容、教学模式和教学评价的改革，充分发挥比较优势，走差异化特色发展道路，应特别支持民办学校探索国际合作的新模式和新途径，培养具备更多综合素质的国际性人才。生源是民办学校发展的关键性资源，选择性教育意味着民办学校必须拥有跨区域招生的资格，目前部分地区为民办学校的跨区域招生设置了不少的门槛和障碍。今后要进一步扩大民办学校的招生自主权，放宽民办学校的招生限制，清除民办学校的招生障碍，使民办学校能根据办学规模和社会声誉自主招生。

　　其次，赋予非营利性民办学校充分的收费自主权。既要鼓励普惠性民办学校的发展，也要鼓励办学水平高、特色彰显的民办学校发展。从经济学角度来看，学校是成本不断递增的社会组织，高水平的学校一定是高投入的学校。《若干意见》规定非营利性民办学校的收费政策“由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定”。省级人民政府在确定非营利性民办学校的收费标准时，应该主要依据民办学校的教育质量和市场供求来决定，减少对民办学校的干预，引导民办学校努力提高教育质量，满足人民群众多样化的选择性教育需求。

　　综上所述，举办者在民办学校的发展中扮演了不可替代的角色，对于今后民办学校的发展路径和发展水平将产生深远影响。对于选择成为非营利性民办学校的举办者，必须保护其合法的财产权、管理权和自主办学权。新的《民促法》实施以后，地方新规和细则将成为决定新法能否有效实施的重要保障，也是决定民办学校举办者的权利能否得到有效保障、办学积极性能否充分发挥的关键。期待各省、自治区和直辖市出台保障举办者合法权益的措施，确保民办学校分类管理改革平稳有序推进，促进我国民办教育健康可持续发展。